导语：行政执法工作一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。为了进一步维护经济社会秩序，切实保护好民营企业和人民群众的合法权益，优化法治化的营商环境，推进国家治理体系和治理能力现代化，2024年 2月19日，国务院印发了《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《意见》），首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范。《意见》共15条举措，从依法科学设定罚款、严格规范罚款实施、全面强化罚款监督三大方面，对行政罚款进行全面规范。具体如下。
依法科学设定罚款，该宽则宽、当严则严
《意见》提出，要依法科学设定罚款。法律、法规对违法行为已经作出行政处罚规定但未设定罚款的，规章不得增设罚款；规章设定的罚款数额不得超过法律、法规对相似违法行为规定的罚款数额，严守罚款设定权限。要坚持过罚相当，做到该宽则宽、当严则严，避免失衡，能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款。科学采用数额罚、倍数（比例）罚等方法，除涉及公民生命健康安全、金融安全等情形外，罚款的最低数额与最高数额之间一般不超过10倍。对设定时间较早、罚款数额较大、社会关注度较高、与企业和群众关系密切的罚款规定，发现有不符合上位法规定、不适应经济社会发展需要、明显过罚不当、缺乏针对性和实用性等情形的罚款规定，要及时予以修改或者废止。国务院决定取消行政法规、部门规章中设定的罚款事项的，自决定印发之日起暂时停止适用。
严格规范罚款实施，不得随意罚款，清理滥用监控设备
《意见》明确，要严格规范罚款实施。任何行政机关都不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。严禁逐利罚款，严禁对已超过法定追责期限的违法行为给予罚款。鼓励行政机关制定不予、可以不予、减轻、从轻、从重罚款等处罚清单，确保过罚相当、法理相融。行政执法人员要文明执法，尊重和保护当事人合法权益，提升行政执法形象。落实“谁执法谁普法”责任制，广泛运用说服教育、劝导示范、指导约谈等方式，让执法既有力度又有温度，探索构建“预防为主、轻微免罚、重违严惩、过罚相当、事后回访”等执法模式。县级以上地方人民政府有关部门、乡镇人民政府（街道办事处）要在2024年12月底前完成执法类电子监控设备清理、规范工作，及时停止使用不合法、不合规、不必要的监控设备，严禁为增加罚款收入随意设置，对违法违规设置或者滥用监控设备的立即停用。
全面强化罚款监督，防止以罚增收、逐利罚款等行为
《意见》要求，要全面强化罚款监督。从源头治理，坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为，对社会关注度较高、投诉举报集中、违法行为频繁发生等罚款事项，不能只罚不管。对涉及公共安全和群众生命健康等行业、领域中的普遍性问题，要“办理一案、治理一类、影响一域”。强化中央与地方监督上下联动，压实财政、审计等部门的监督责任。县级以上地方人民政府司法行政部门要加强案卷评查等行政执法监督工作，对违法或者明显过罚不当的，要督促有关行政机关予以改正，对设定或者实施罚款中的典型违法问题予以及时通报和点名曝光，依法依规对相关人员给予处分。充分发挥监督合力，健全和完善行政执法监督、规章备案审查、行政复议等制度机制。《意见》最后强调，各地区、各部门要将规范和监督罚款设定与实施，作为提升政府治理能力、维护公共利益和社会秩序、优化营商环境的重要抓手。司法部要加强统筹协调监督，组织推动完善行政处罚制度、做好有关解释答复工作，指导监督各地区、各部门抓好贯彻实施。
“滥用罚款”是民营企业和群众反应强烈的痛点问题
《中华人民共和国行政处罚法》自1996年10月1日施行，是为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，于2021年1月22日重新进行修订通过。对于违反行政管理秩序的行为，行政机关会给予行政处罚，比如警告、罚款、暂扣许可证件、限制开展生产经营、行政拘留等，其中罚款最为常见。
目前罚款常见的问题是罚款被滥用，造成罚款过多，罚款不公平，罚款效果不好，一罚了事等现象，也是老百姓反应最强烈的痛点问题之一，长期困扰公众。“罚款”已经成为某些地方创收的神兵利器，近年来各种形式的罚款甚至是天价罚款，大有抬头泛滥之势。
据中国政府网2021年12月17日消息，国办督查室通报霸州市大面积大规模乱收费乱罚款乱摊派问题。经查，该市政府违规将非税收入与征收单位支出挂钩，向下辖15个乡镇（街道、开发区）分解下达了3.04亿元的非税收入任务。各乡镇（街道、开发区）、村街以安全生产执法检查等多种名义，对中小微企业和个体工商户进行集中罚款、摊派、收费。据不完全统计，10月1日—12月6日，该市15个乡镇（街道、开发区）入库和未入库罚没收入6718.37万元，是1—9月罚没收入（596.59万元）的11倍，涉及企业和个体工商户2547家，平均每家罚款2.64万元。11月份，13个乡镇（街道、开发区）出现明显的运动式执法，当月入库罚没收入4729.57万元，是1—9月月均罚没收入的80倍。另据报道，2022年8月，陕西榆林一家个体户卖了5斤收入为20元的农药超标芹菜后，被当地市场监管部门罚了6.6万元，引发社会广泛关注，被公众质疑“小过重罚”，登上了微博热搜。
国务院督查称，从督查情况看，出现的乱收费、乱罚款、乱摊派手法五花八门，逐利特征明显，严重破坏了当地的营商环境。对于有违法行为特别是轻微违法、初次违法的市场主体，不能过度惩罚，而应实行包容审慎监管，切实解决“过罚不当”、“类案不同罚”和“任性执法”等问题。在当前经济形势下，行政部门在维护市场秩序的同时，更应该承担起保护市场主体的职责，不能过度惩罚，更不能采取杀鸡取卵的行为。
本次《意见》的印发很有针对性，直接抓住了民营企业和群众的痛点，通过法治化、科学化手段来规范和监督罚款，从而在顶层设计从源头上杜绝乱罚款，稳定经营主体信心，降低企业经营成本、优化营商环境、提升国家治理能力。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示，罚款属于敏感的执法行为，直接影响老百姓、企业等利益，也反映政府形象和地方营商环境，因此国务院全面强化罚款监督，这是一大关键。另外，一些地方“电子警察”罚没收入巨大，有逐利执法之嫌。执法人员坐在办公室里通过摄像头抓拍作出处罚决定，虽然这样效率高，但是由于不在现场，没有听取当事人申辩，对相关违法行为的真实性认定还不够全面，一些违法细节也并不能完全掌握，有时候设备出现问题还会出现错判。法律的生命在于实施，《意见》的一大重点就是严格规范罚款实施，这就避免了罚款被滥用，有利于执法公平统一。
结语：2022年和2023年国务院均调整取消了一批罚款事项，以降低企业经营成本，优化营商环境，而此次《意见》明确了罚款基本原则，即罚款不是行政执法最终目的，也不是优先采用的手段，而是要慎重使用罚款，过罚得当。从短期看，乱罚款灼伤了企业的合法利益和创富的积极性，损害了社会公正；长期看，则可能严重破坏地方的营商环境，影响群众对党的信任，败坏政府的形象。在当下经济环境中，恣意从民间汲取财富，涸泽而渔、杀鸡取卵都不是正确的方法，政府只要放水养鱼，培树成林，就一定能够释放出经济活水来。